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发布机构: 临淄区工商行政管理局 组配分类: 政策解读

因说理不充分证据不足,复议决定被撤销案例(一)

发布日期:2018-04-27 10:21:39 浏览次数:字体:[ ]


最高法副院长亲判国土部败诉:因说理不充分证据不足,复议决定被撤销

本案例为最高法院副院长江必新担任审判长、与资深法官黄永维和耿宝建组成合议庭审理的再审案件,依法纠正了原北京一中院和北京高院两审判决的错误,裁判说理充分,逻辑缜密,堪称裁判文书的典范,值得仔细研读。

裁判要旨

人民法院认为复议机关所提供的证据材料不能满足司法审查需要,复议机关未完全履行说明理由义务的,可以要求复议机关重新调查处理,并提供可以进行审查的证据、依据以及相应的理由说明。

 案情简介

一、中信兴光公司的红旗岭矿与饭垄堆公司的饭垄堆矿存在矿区垂直投影重叠,因在采矿许可证有效期内无法解决重叠问题,中信兴光公司于2012年11月向国土资源部提出行政复议申请,以湖南省国土厅在该公司矿业权坐标范围内重叠、交叉向饭垄堆公司设置采矿权侵权等为由,请求:撤销湖南省国土厅(授权郴州市国土局)于2006年向饭垄堆公司颁发、于2011年又经湖南省国土厅延续的2011年《采矿许可证》的具体行政行为。

 二、2014年7月14日,国土资源部作出行政复议决定(简称“被诉复议决定”),主要内容为:本案涉及的小规模铅、锌、银等矿种应由国务院地质矿产主管部门授权省级国土资源部门审批发证,并且不得再行授权,故湖南省国土厅授权郴州市国土局颁发本案2006年《采矿许可证》不符合有关规定;本案红旗岭矿、饭垄堆矿等存在矿权范围垂直投影重叠,湖南省国土厅在2006年授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发2006年《采矿许可证》时,中信兴光公司的采矿权已经合法存在,湖南省国土厅该发证行为违反了有关矿业权重叠与交叉的禁止性规定。

 三、饭垄堆公司不服,向北京一中院提起行政诉讼。北京一中院认为,饭垄堆公司与中信兴光公司的采矿权存在矿区范围垂直投影重叠的问题,不符合相关规定的要求,应当依法予以纠正;饭垄堆公司取得的采矿权与中信兴光公司的在先采矿权发生冲突,国土资源部撤销饭垄堆公司的采矿权并无不当。遂判决驳回饭垄堆公司的诉讼请求。

 四、饭垄堆公司不服,上诉至北京高院。北京高院判决驳回上诉,维持一审判决。

 五、饭垄堆公司仍不服,向最高法院申请再审,最高法院提审本案,判决:撤销北京高院二审判决和北京一中院一审判决;撤销被诉复议决定;责令国土资源部重新作出行政复议决定

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裁判要点

最高法院撤销被诉复议决定、责令国土资源部重新作出复议决定的原因在于:

第一,从本案复议机关所提供的证据与全案卷宗情况来看,被诉复议决定未全面查清案件事实与重叠情形,在对重叠问题有多种处理方式、有多种复议决定结论可供选择的情况下,未体现相应的衡量因素,未履行充分说明理由义务,也未能提供有关撤销的必要性和紧迫性的相应证据,仅简单以构成重叠即作出撤销决定,难以得到人民法院支持。

 第二,被诉复议决定援引《行政复议法》第二十八条第一款第三项作为法律依据时,未明确具体适用该项五种违法情形的具体类型,更未阐明具体理由,给当事人依法维权和人民法院合法性审查造成障碍,构成适用法律不当。

 第三,湖南省国土厅委托郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》的行为虽然存在瑕疵,但该瑕疵已经因为2011年湖南省国土厅以自己的名义颁证而得到纠正和治愈,被诉复议决定以2006年颁证行为违法作为撤销2011年颁证行为的理由不能成立。

实务经验总结


前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉,提出如下建议:

一、行政复议机关在作出行政复议决定时,应当充分说明理由,以事实证据为依据。尤其是可能存在多种处理结果的情形下,应当坚持比例原则,具体论述相应的衡量因素。

 二、现行法律、法规并未禁止设立垂直投影重叠的采矿权,不应一概撤销已经设立的重叠的采矿权。最高法院认为,国土资源管理部门对因历史原因已经设立的部分重叠的采矿权,应在不影响安全生产和环境保护且更有利于不同种类矿产资源全面节约利用的前提下,综合衡量矿产资源形成状态和地质条件,尊重不同矿业权人的不同开采意向、开采能力与开采工艺以及矿藏的开发规律等因素,区别进行处理。

 三、需注意的是,本案国土资源部仍可依据重新查明的事实,在衡量全案各种因素和处理结果且充分说明理由的情况下,正确援引法律规范,依法作出撤销行政许可的复议决定。但饭垄堆公司对其合法产权受到的损失可依法申请国家赔偿。

 相关法律规定

国务院《全面推进依法行政实施纲要》

20.严格按照法定程序行使权力、履行职责。……行政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。

 《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条  行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:

(一)具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持;

(二)被申请人不履行法定职责的,决定其在一定期限内履行;

(三)具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

1.主要事实不清、证据不足的;

2.适用依据错误的;

3.违反法定程序的;

4.超越或者滥用职权的;

5.具体行政行为明显不当的。

(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的,被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

 以下为该案在最高法院审理阶段,裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述:

五、关于被诉复议决定说明理由义务问题

国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定,行政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中说明理由。行政复议决定是复议机关居中行使准司法权进行的裁决,且行使着上级行政机关专业判断权,人民法院对行政复议决定判断与裁量及理由说明,应当给予充分尊重。与此相对应,行政复议决定和复议卷宗也应当依法说明理由,以此表明复议机关已经全面客观地查清了事实,综合衡量了与案情相关的全部因素,而非轻率或者武断地作出决定。因为只有借助书面决定和卷宗记载的理由说明,人民法院才能知晓决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素,才能有效地审查和评价决定的合法性。不说明裁量过程和没有充分说明理由的决定,既不能说服行政相对人,也难以有效控制行政裁量权,还会给嗣后司法审查带来障碍。

 对本案而言,颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性行政行为,撤销采矿许可必须考虑被许可人的信赖利益保护,衡量撤销许可对国家、他人和权利人造成的利益损失大小问题。确需撤销的,还应当坚持比例原则,衡量全部撤销与部分撤销的关系问题。同时,被复议撤销的2011年《采矿许可证》有效期自2011年至2014年9月;国土资源部2014年7月14日作出被诉复议决定时,该《采矿许可证》的有效期已经临近届满。在许可期限即将届满,双方均已经因整合需要停产且不存在安全生产问题的情况下,被诉复议决定也未能说明撤销的紧迫性和必要性,反而使饭垄堆公司在可能的整合中处于明显不利地位,加大整合并购的难度。

 坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求,但法治并不要求硬性地、概无例外地撤销已经存续的、存在瑕疵甚至是违法情形的行政行为,而是要求根据不同情况作出不同处理。《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定,复议机关对违法的行政行为,可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。因此,复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类,权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素;认为撤销存在不符合公共利益等情形时,可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果;确需撤销的,还需指明因撤销许可而给被许可人造成的损失如何给予以及给予何种程度的补偿或者赔偿问题。如此,方能构成一个合法的撤销决定。在对案涉采矿权重叠问题有多种处理方式以及可能存在多种复议结论的情况下,国土资源部选择作出撤销决定,更应充分说明理由。但是,从复议机关所提供的证据与全案卷宗情况来看,被诉复议决定并未体现相应的衡量因素,也未进行充分说理,仅简单以构成重叠即作出撤销决定,难以得到人民法院支持。人民法院认为复议机关所提供的证据材料不能满足司法审查需要,复议机关未完全履行说明理由义务的,可以要求复议机关重新调查处理,并提供可以进行审查的证据、依据以及相应的理由说明。

 同时,被诉复议决定援引《行政复议法》第二十八条第一款第三项作为法律依据时,未明确具体适用该项五种违法情形的具体类型,更未阐明具体理由,给当事人依法维权和人民法院合法性审查造成障碍,构成适用法律不当。

 综上,中信兴光公司在申请行政复议时,虽然其《采矿许可证》开采期限已经届满,但仍然拥有除开采矿产资源以外的其他合法权益,具备行政复议申请人资格;国土资源部受理中信兴光公司的行政复议申请,符合《行政复议法》有关行政复议受理条件规定。湖南省国土厅委托郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》的行为虽然存在瑕疵,但该瑕疵已经因为2011年湖南省国土厅以自己的名义颁证而得到纠正和治愈,被诉复议决定以2006年颁证行为违法作为撤销2011年颁证行为的理由不能成立。饭垄堆公司2011年《采矿许可证》与中信兴光公司相应《采矿许可证》载明的矿区范围存在部分垂直投影重叠情形属实,但被诉复议决定未全面查清案件事实与重叠情形,在对重叠问题有多种处理方式、有多种复议决定结论可供选择的情况下,未履行充分说明理由义务,也未能提供有关撤销的必要性和紧迫性的相应证据,迳行撤销2011年采矿许可,且援引法律规范不明确不具体,依法应予纠正。一、二审法院支持行政复议决定的裁判结果不当,亦应一并予以纠正。

当然,国土资源部在重新作出复议决定时,如经相应专业机构认定饭垄堆公司与中信兴光公司的《采矿许可证》矿区范围和各自的开采工艺存在确属不能重叠的情形,或者饭垄堆公司非重叠部分不能独立设立采矿权,或者重叠部分已经影响到中信兴光公司的安全生产且无法通过采取其他防范措施的方法予以解决,又无法通过整合、并购等方式实现采矿权主体同一的,国土资源部仍可依据所查明事实和相应鉴定意见,在衡量全案各种因素和处理结果且充分说明理由的情况下,正确援引法律规范,依法作出撤销行政许可的复议决定;饭垄堆公司对其合法产权受到的损失则可依法申请国家赔偿。

 案件来源

郴州饭垄堆矿业有限公司、中华人民共和国国土资源部资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政判决书,最高人民法院(2018)最高法行再6号。


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