《临淄区人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》政策解读

《临淄区人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》政策解读

2016年6月1日，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号），去年2月27日，山东省人民政府印发了《关于贯彻国发〔2016〕34号文件在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》，市政府印发了《淄博市人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》，依据国务院、省和市政府意见精神，按照区领导批示要求，区物价局拟定起草了我区《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》（以下称《实施意见》），2017年9月28日以区政府文件印发。制定出台《实施意见》的目的是从源头上规范政府相关行为，防止出台排除限制市场竞争的政策措施，保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，维护公平竞争秩序，保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，充分激发市场主体活力，推动市场竞争形成市场价格、市场价格配置市场资源，实现效益最大化和效率最优化，促进实现创新驱动发展和经济持续健康发展。

一、《实施意见》出台背景

公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础。随着社会主义市场经济体系逐步完善，市场机制作用日趋增强，政府与市场的关系不断优化。但同时也要看到，在一些地区和行业，仍然存在一些政策措施，没有处理好政府与市场的关系，对应当由市场机制发挥作用的领域进行不当干预。如设定歧视性标准、限制商品要素流通，实施地方保护、区域封锁；指定交易和不当干预经营者生产经营，导致行业壁垒、企业垄断；违法给予优惠政策或不当减损市场主体利益等。这些政策措施从长远和全局看，扭曲了市场资源配置，提高了制度性交易成本，阻碍了社会创新活力，不利于建设统一开放、竞争有序的市场体系。

为逐步确立竞争政策的基础性地位，加快建立统一开放、竞争有序的市场体系，规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法，2015年10月，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出“实施公平竞争审查制度，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设”。2016年6月，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，对在市场体系建设中建立公平竞争审查制度作出了全面部署。2017年2月，省人民政府印发《山东省人民政府关于贯彻国发〔2016〕34号文件在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》，对我省在市场体系建设中建立公平竞争审查制度作出安排部署，要求各级、各部门要严格按照国发〔2016〕34号文件要求建立自我审查制度，抓紧研究制定公平竞争审查工作方案。

为贯彻落实好党中央、国务院和省委、省政府文件精神，结合《中共淄博市委 淄博市人民政府关于推进价格机制改革的实施意见》（淄发〔2016〕35号）提出的“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制，实施公平竞争审查制度，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设”等要求，区政府出台了《实施意见》。

二、出台《实施意见》的重大意义

制定出台《实施意见》，对于从源头上防止行政垄断和排除、限制市场竞争行为，营造公平竞争市场环境，促进经济持续健康发展具有里程碑意义。

一是能够促进经济体制改革向纵深推进。经济体制改革的核心是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。而统一开放、竞争有序的市场体系建设，就是市场在资源配置中起决定性作用的基础。建立公平竞争审查制度，可以防止政府过度和不当干预市场，有利于保障资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

二是能够推动政府各部门依法行政。《反垄断法》明确禁止行政机关滥用行政权力，排除、限制市场竞争，公平竞争审查实际是将《反垄断法》的规定前移，由事后救济改为事前防范。建立公平竞争审查制度，能够健全行政机关内部决策合法性审查机制，有利于保证政府行为符合相关法律法规要求，确保政府依法行政，切实做到法定职权必须为、法无授权不可为。

三是能够推进创新驱动发展。当前经济发展进入新常态，必须靠创新驱动来推进经济持续健康发展，而公平竞争是创新的重要动力。建立公平竞争审查制度，大力消除影响公平竞争、妨碍创新的各种制度束缚，营造公平竞争的市场环境，有利于贯彻落实新发展理念，推进大众创业、万众创新，助力供给侧结构性改革。

四是能够激发市场主体活力。我区正在加快推进新旧动能转换，大力培育新动能，改造提升传统动能。建立公平竞争审查制度，降低制度性交易成本，克服市场价格和行为扭曲，有利于调动各类市场主体的积极性，有利于最大限度激发微观活力，培育经济发展新动能，推动产业结构转型升级。

三、《实施意见》主要内容

《实施意见》共分四大部分，主要明确了建立公平竞争审查的总体要求、审查制度、组织实施、保障措施等内容。

第一部分为“总体要求”。既是贯彻国家、省、市对公平竞争审查的要求，又是对我区整个公平竞争审查制度建设和相关工作提出要求，既 “严格规范增量”，又“有序清理存量”。

第二部分“审查制度”为全文的核心，源自《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》“审查标准”部分，涵盖审查对象、审查方式、审查标准、例外规定等内容。其中“审查对象”部分明确了审查主体和审查内容。“审查方式”部分明确了审查原则和审查结果适用。“审查标准”部分明确了审查的具体标准。“例外规定”部分明确了某些虽具有排除和限制竞争的效果，但在符合规定的情况下可以实施的情况。

第三部分“组织实施”系对“公平竞争审查制度”的具体落实，包括规范增量、清理存量、定期评估等内容。其中“严格规范增量”部分系对公平竞争审查制度实施后出台的政策的审查要求。“有序清理存量”部分系对公平竞争审查制度实施前出台的政策进行清理的要求，两相结合，可以覆盖所有的政策文件，并做了时限要求。“定期评估完善”部分既是贯彻上级要求，也是保证出台政策科学性、合理性和适应性的必要。

第四部分“保障措施”包括建立联席会议制度、完善政府守信践诺机制、加强执法监督、强化责任追究等内容。其中“建立工作机制”部分明确对公平竞争审查工作的组织领导，明确建立公平竞争审查工作联席会议制度。“完善政府守信践诺机制”部分意在把政府履约和践诺纳入政府绩效评价体系，强化政务诚信和问责机制。“加强执法监督”部分系对公平竞争审查制度能够落到实处及及时纠正出现问题的保障。“强化责任追究”部分通过对工作过程中“人”的责任的明确，督促和保障相关人员履职尽责、做好工作。

四、我区公平竞争审查制度的总体要求是什么

按照加快建设统一开放、竞争有序市场体系的要求，确保政府相关行为符合公平竞争要求和相关法律法规，维护公平竞争秩序，保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，激发市场活力，提高资源配置效率，推动大众创业、万众创新，促进实现创新驱动发展和经济持续健康发展。

具体工作中，按照“尊重市场、竞争优先”“立足全局、统筹兼顾”“科学谋划、分步实施”“依法审查、强化监督”的原则，严格规范增量，防止出台排除、限制竞争的政策措施；有序清理存量，逐步清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法。

五、具体工作中要把握哪些审查原则

一是“尊重市场，竞争优先”原则。尊重市场经济规律，处理好政府与市场的关系，着力转变政府职能，最大限度减少对微观经济的干预，促进和保护市场主体公平竞争，保障市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。

二是“立足全局，统筹兼顾”原则。着力打破地区封锁和行业垄断，清除市场壁垒，促进商品和要素在全国范围内自由流动。统筹考虑维护国家利益和经济安全、促进区域协调发展、保持经济平稳健康运行等多重目标需要，稳妥推进制度实施。

三是“科学谋划，分步实施”原则。建立公平竞争审查制度是一项长期性、系统性、复杂性工程。要坚持从实际出发，研究制定具有可操作性的方案；破立结合，在规范增量政策的同时，坚持分类处理、不溯及既往，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策；着眼长远，做好整体规划，在实践中分阶段、分步骤地推进和完善。

四是“依法审查，强化监督”原则。加强与现行法律体系和行政管理体制的衔接，提高公平竞争审查的权威和效能。建立健全公平竞争审查保障机制，把自我审查和外部监督结合起来，加强社会监督和执法监督，及时纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。

六、我区公平竞争审查主要采取哪些方式

我区主要按照“谁起草（制定）、谁审查”的原则，由各级各部门在政策起草（制定）过程中，严格对照审查标准，采取自我审查的方式进行。政策制定机关在政策制定过程中，要严格对照审查标准进行自我审查。经审查认为不具有排除、限制竞争效果的，可以实施；具有排除、限制竞争效果的，应当不予出台，或调整至符合相关要求后出台。未进行公平竞争审查的，不得出台。制定政策措施及开展公平竞争审查应当听取利害关系人的意见，或者向社会公开征求意见。有关政策措施出台后，要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求向社会公开。

七、为什么公平竞争审查方式以自我审查为主

自我审查是现阶段公平竞争审查制度能够顺利出台、稳妥运行的基础。原因有三个方面：一是从部门构成看，我国政府部门繁多，出台的政策措施数量巨大，由特定的第三方机构来统一审查在目前是不现实的；二是从审查责任看，“谁起草（制定）、谁审查”是最清晰的逻辑关系，一旦出现问题是要追究审查者责任的；三是从实际效果看，政策制定机关对制定政策的背景、目的、内容更为了解，只要制度设计妥当，政策制定机关自我审查，可以将保护市场竞争与实现政策目标更好结合。同时，自我审查有利于不断增强政策制定机关的公平竞争意识，促进管理理念的转变，使维护公平竞争成为政府自觉的行动。从国际上看，自我审查也是普遍做法。

八、我区将如何开展公平竞争审查具体工作

我区公平竞争审查工作主要包括以下方面的内容：

一是严格规范增量。各部门要建立健全自我审查制度和审查档案管理制度，明确责任机构和审查程序。在政策制定过程中，要严格对照审查标准进行自我审查，并形成明确的书面审查结论。以多个部门名义联合制定的规范性文件和其他政策措施，由牵头部门负责收集相关部门公平竞争审查意见并形成审查报告。

二是有序清理存量。各部门要按照“谁起草（制定）、谁清理”的原则，对照公平竞争审查标准，抓紧清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定和做法，要尽快废止；对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间；对已兑现的优惠政策，不溯及既往。

三是定期评估完善。各部门要建立健全评估机制，对公平竞争审查制度建立后出台的政策措施，要在定期清理规章和规范性文件时，一并对政策措施影响统一市场和公平竞争的情况进行评估。鼓励通过政府购买服务的方式，委托第三方开展评估。评估报告应当向社会公开征求意见，评估结果应当向社会公开。经评估认为妨碍统一市场和公平竞争的政策措施，要及时废止或者修改完善。